贵嵩林:PPP模式或将作为农业领域政府投融资的重要手段之一

关于引导工商资本投资农业农村领域,农业农村部表示,近年来,已会同有关部门积极推动体制机制改革创新,发挥财政资金“四两拨千斤”作用,引导更多社会资本投入“三农”。据了解,全国PPP综合信息管理平台管理库中已有70多个农业PPP项目。对于已有农业PPP项目的试点情况,以及潜在风险和前景,深耕农业PPP项目的中建政研乡村振兴研究院总经理兼常务副主任贵嵩林和我们分享了他的看法。

人民日报客户端三农频道:农业项目普遍存在周期长、投资回收慢的问题,但农业要向现代化转型,势必需要通过多渠道增加资金,其中政府和社会资本合作(PPP)占有一定的比例,在农业领域推行PPP的优势是什么?其潜在的风险包括哪些?

贵嵩林:在农业领域应用PPP模式,一是有利于拓宽农村基础设施和一二三产融合等项目的融资渠道,助推项目落地。促进产业兴旺、提升生态宜居,切实落实乡村振兴战略,支撑项目钱从哪里来是永远无法绕开的主题,也是必须解决的问题。在“三农”方面,财政资金投入不足一直是制约农业、农村发展的短板。自乡村振兴战略部署以来,中央在财政方面除了加大对农业的投入规模以外,更强调发挥财政资金的引导作用,政策频发,旨在通过多种手段积极撬动社会资本和金融资本投向“三农”。

在农业领域推广PPP模式,有利于社会资本和金融资本下乡,打破传统农业融资量小、分散、不成规模的弊端,拓宽农业项目融资渠道。二是有助于经营管理效率的提高。通过PPP模式引入社会资本,尤其是引入与优势产业相契合的产业化龙头企业,有助于从根本上改变原有产业格局,从规模化生产、产业链整合、资源导入、品牌打造、行业地位提升等方面经营管理效率全方位提高,为地方产业的壮大和强大奠定良好的基础。三是农业市场容量巨大且具有相对稳定的可预期收益,符合PPP要求收益长期且稳定的特点。民以食为天,农业市场的需求是永远不可能消减且长期稳定的,农业的规模化、标准化能有效提升行业收益率,农业的科技化、品牌化、现代化则可转化为农产品的高附加值、高溢价率,长期、稳定且收益率相对高的特点与PPP自身的特性高度契合。四是农业的供给侧结构性改革激发社会资本进入的动力。消费者对绿色食品、有机食品、健康食品等日益迫切的需求,意味着消费市场的变化和业务机遇的显现,传统农业企业的转型需求、成熟企业的跨行业战略性业务布局需求,激发了社会资本进入农业行业的愿望和动力。

农业领域推行PPP的潜在风险主要在于:一,政策制度尚不完善,各项政策目前仍在健全中。比如土地政策、金融政策、农业保险政策、配套的税收政策等与农业项目息息相关的政策,制度不完善可能随之带来项目操作中不规范甚至违规的风险;二,农业领域PPP项目几乎全部涉及农村集体土地,鉴于农村集体所有土地类型纷繁复杂,经营性集体建设用地目前只在试点范围内可依法出租、入股、出让等,在其他地方目前土地问题还是在推行PPP领域的一大难点;三,目前涉农的融资、担保体系还未成熟建立,农村土地产权作为抵押品还处在初步探索阶段,农业投资期长、且农业风险相对较高,使得在PPP推行中社会资本的融资能力会受到较大的制约,潜在影响项目的落地率和推进速度。

人民日报客户端三农频道:2017年,国家发改委和农业农村部联合推出了第一批农业PPP试点项目,推广PPP的六大重点领域里,哪些领域的落地项目最多?

贵嵩林:截止2020年4月1日,全国PPP综合信息管理平台管理库中农业PPP项目储备库数量为46个,管理库数量为70个。管理库项目投资总额达868亿元,目前可视为落地的项目即进入执行阶段的项目38个,投资总额约374亿元,农业领域项目落地率53.5%。在落地项目中,占比重最高的是农业相关基础设施项目,占比约24%。国家发改委和农业农村部联合推出的第一批农业PPP试点项目,在推广PPP的六大重点领域:农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易与平台,“互联网+”现代农业中,占比相对较高的是现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易平台项目,各自在五个左右。

人民日报客户端三农频道:第一批农业PPP试点项目的试点状况如何?各省是否有成功案例?

贵嵩林:农业领域政府和社会资本合作第一批试点项目一共20个,目前尚有6个项目在财政部PPP库。其中,管理项目库5个,储备库项目1个。在库项目有4个已经落地,处于执行阶段,2个尚在准备阶段。从回报机制来看,项目多为可行性缺口补助,项目经营性现金流很难覆盖投资建设运营成本;从项目类型来看,涉及多个方面,五花八门(本来项目就很少),纯农业类项目比较少,从合作期限来看,年限偏长的多(20年-30年)。已进入执行阶段的试点项目,大多是具备一定的收益来源,有一定工程内容,项目建设完成后,有一定的经营性现金流。从中标企业情况来看,多数为当地中小型公司,4个项目中仅有一个是大型公司——中交上海航道局有限公司,但通过对其实施方案研究发现,项目工程内容多,与助推农业类企业发展并无过多联系。

人民日报客户端三农频道:农业PPP的占比不大,目前配套政策下推行PPP项目存在哪些“痛点”?

贵嵩林:目前,PPP项目库中属于农业的PPP项目不多,其原因有六个:

第一,农业领域PPP项目吸引的市场主体不够精准。自PPP模式推广以来,大量的项目分布在交通运输、市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程、公共服务、文旅开发等几个领域。参与PPP项目的企业主要是各大央企和地方国企,少部分是民营上市公司和大型集团,而这些市场主体施工企业占了很大比重,只有在水处理、垃圾处理、园林环保等行业有较多的具有运营投资能力的企业参与。而农业领域相关企业参与PPP的比重不足、积极性不高、农业PPP项目难度较大。大部分具有投资能力的企业和金融机构把主要投入放到了城市建设、基础设施、公共服务上。而真正参与农业投资的龙头企业、上市公司和大型集团并没有把主要精力放到PPP模式上,他们通过长期发展形成了自己的商业模式,有注重原产品种植养殖的,有注重农产品深加工的,有注重销售端发展的,发展成熟的企业有自己的融资渠道和经营模式,PPP目前的发展情况反而不如他们自己的渠道和模式见效快。

第二,农业项目前期投资大、回收期长、风险高。目前除部分省市的农业具备一定的现代化程度外,其他区域的农业发展还需要一定时间的发展才能规划化、现代化、集群化。这就造成大型农业项目具有前期投资大,回收期长,不能在短期获得其他回报,项目前期现金流很难实现平衡的特点,吸引力不够,无法撬动更多的资本投入。有投资能力的企业更愿意选择回收快、现金流更好的其他行业。

第三,10%额度限制大。大型的农业综合项目总投资都偏高,且需要较长的培育期,前期收益低,造成付费时前期高,一个项目占用10%限额内的一般公共预算比例高,政府和社会资本的付费矛盾无法有效调节。

第四,回报机制的设计难度大。一般而言,农业项目涉及到政府、农业公司、地方国有企业、村集体、村民等,参与的主体复杂,如何设计农业PPP项目的回报机制以及绩效考核指标是个复杂的问题。同时政府在哪些方面该付费也是颇具争议的,且容易造成违规和边界不清晰的问题。农业的基础设施和配套投入该如何界定投资责任也是一个不容易平衡的问题。国家在农业发展上要兼顾联农带农机制、带贫减贫机制,如何划分政府和社会资本的具体责任是一个很难解决的问题。

第五,投资环境配套问题。用地资源相对紧缺。在新土地管理法颁布之前,国家用地难、矛盾突出,特别是集体建设用地入市难、农业设施用地紧张,制约了需要较大规模设施用地、集体建设用地的农业项目的发展。劳动力成本上升。随着农村青壮年劳动力外出,社会资本投入农村劳动密集型产业后面临“用工难”,日益上涨的劳动力成本也影响到其利润空间。农业金融服务滞后。农业项目由于缺少可抵押物而难以通过银行的大额贷款审批。农业金融创新目前还在探索阶段,没有很好的可借鉴的模式,需要政策给与支持与引导,真正的创新金融服务。规模化经营不足。目前虽然国家大力推进乡村振兴,但是成规模的发展还是有待升级,集体经济组织的发展壮大还需要有利支持。

第六,意识观念认知缺乏。农业口奖补资金多,预算资金安排多,对口政策性银行贷款多(含国际金融组织贷款)政府债券发行力度大,PPP模式相对复杂且筹备周期长,造成地方政府在主观意识上选择PPP的少。此外,农业部门在PPP模式方面投融资人才储备不足,投融资创新推动力不强。

人民日报客户端三农频道:如何防控农业领域PPP投资风险?

贵嵩林:防控农业领域PPP投资风险,首先要加强专家论证环节。在PPP项目启动前,邀请农业、工程、经济、财政等各方面的专家对项目的规划、可研、设计、投融资、建设、运营进行详细的论证与评估,认真分析研究各种潜在的风险因素和项目可操作性,提出相应有效对策,确保项目有足够的吸引力、可落地,将项目风险降到最低。其次,创新性策划项目大力发展农业产业化经营。充分调研社会资本,尤其是产业化龙头企业的投资诉求,依据市场需求,将现金流好的产业化项目与配套基础设施项目有效策划配套,在兼顾资本投资回报需求的前提下,大力发展农业产业化经营。再次,加速农业保险、农业担保、期货、产业链金融、创新金融的发展,实现风险对冲与互担。弥补农业灾害损失最可靠、最有效的灾害补偿方式就是农业保险赔偿。通过金融手段可将风险控制在可承受的限度内。农业保险、农业担保、产业链金融、期货创新金融的快速发展有助于防止和减轻农业灾害、降低市场风险,从而大大降低农业领域PPP项目的融资难度,有效减少社会资本进入农业PPP领域的顾虑,加快农业领域PPP项目的落地。最后,认真分析和研究农产品市场,最大限度降低市场风险。

结合现代化农业的特点和发展方向,大力发展订单农业、拓宽产销对接(生鲜超市、医院、学校、企业等渠道),提前锁定或大概率锁定销量,大大降低市场风险。利用订单农业或成熟的销售链条进行创新性PPP项目融资,从而达到融资可落地、市场风险降低,投资风险可控的目的。

人民日报客户端三农频道:之前用地问题一直是项目的难点,但随着2020年1月新土地管理法的实施,是否会有所缓解?

贵嵩林:2020年开始实施的新土地管理法为农业PPP的项目用地解决了法律层面上的风险、瑕疵,众所周知在农业PPP项目中,集体土地的流转是不可避免的。比如财政部示范项目安徽省阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目的项目合同中清晰的写着关于项目土地如何约定。根据财政部政府和社会资本合作信息平台公开信息,《阜阳市颍东区现代农业科技园PPP项目协议》第25条约定:“由甲方负责协调相关乡镇、农村集体经济组织,落实项目用地前期手续和程序(房屋拆迁、土地流转相关审批等),交由项目公司实施本项目,无须改变土地权属或性质,由项目公司与村集体经济组织签订流转合同,并支付流转费用,项目公司不得改变土地性质和土地用途等。”实践中的默许操作是因为有2004年之后政策的背书松绑,但严格说来却存在法律层面的瑕疵、风险。现在新土地管理法中第63条增加了集体建设用地的入市途径,将原法条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”更改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”这一变更给产业领域农业PPP项目涉及的集体农业用地特别是经营性用地的问题解决指明了方向。

人民日报客户端三农频道:在未来几年,农业领域PPP项目的前景如何?

贵嵩林:我从政策导向、市场培育情况等几个方面给PPP领域PPP项目的前景做了预判,包含以下四个方面:

农业领域类项目本身特点符合PPP模式的基本要求,在更多的政策支持和乡村振兴战略背景下具有一定的市场空间,PPP模式或将作为政府投融资的重要手段之一,用于农业类项目;

农业类PPP项目,市场接受程度逐渐增高,社会资本参与积极性强,尤其是农业类运营企业(产业发展企业);

在农业细分领域中,有较好经营性现金流(10%以上,短期财政与企业可承受,长期可投资收益平衡)的项目,将更多采用PPP模式;

农业类PPP项目应更加重视前期策划,重点解决责任分工与收益平衡问题,以满足政策法规规定和逐步扩大的市场需求。


来源:人民日报客户端三农频道

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