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财金〔2019〕10号文政策背景下片区综合开发PPP项目运作的再探讨

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财金〔2019〕10号文政策背景下

片区综合开发PPP项目运作的再探讨

      2019年3月8日,财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称“10号文”),该文在“强化财政支出责任监管”部分明确:“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。3月13日下午推出的《财政部金融司有关负责人就<财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见>答记者问》中,财政部负责人就上述规定的考虑进行了说明:

      “一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出,“放大分母”,规避一般公共预算10%的硬性约束。

      二是政府性基金预算“以收定支”,且各年度收支规模波动较大、不确定性强,从中安排PPP项目中长期补贴支出,会增加财政支出风险,难以切实保障PPP项目合同履约。

       三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源,若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出,容易造成“一女多嫁”,不仅加大地方政府偿债压力,也不利于PPP项目本身的可持续。 ”

       另外,财政部负责人专门补充说明“纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等,可以按规定用于PPP项目运营补贴支出”。

概括起来有四点:

1.强化一般公共预算10%的硬性约束;

2.这样规定是基于基金“以收定支”、“不确定性强”特点;

3.为专项债保驾护航,避免“一女二嫁”;

4.有例外:专款专用的污水、垃圾处理费等,可以使用政府性基金预算。

       需要补充的是,财政部财金〔2016〕90号文、财金函〔2017〕85号文曾分别明确:“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”、“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。

       毫无疑问,PPP只是一种项目实施方式,基金预算收支应依法进行,并不应因项目实施方式不同而不同。上述财政部财金〔2016〕90号文、财金函〔2017〕85号文的规定证明了这一点。问题是,在稳增长、专项债增量增速发行、防控地方政府隐性债务风险的形势下,上述财金〔2016〕90号文所提到的“政策方向”可能发生了变化。

       由此,引发出对几个关键问题的思考,有法律方面,也有事实和逻辑方面,初步整理如下,以期抛砖引玉。

        一、片区综合开发PPP项目合作区域的基金收入,依法、根据实际情况,并通过机制设置,可以用于PPP项目支出。

       基本理由分法律、事实和逻辑三个方面:

        (一)首先,从法律上来看,财政收支应严格遵循依据《宪法》制定、经过全国人大批准的《预算法》,而不应被部门短期政策所左右。

         关于10号文所提到的政府基金预算,我国预算法有明确的规定:

        第1条:预算法的立法目的,是“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度”;

         第5条:政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

        一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。

        第9条:政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算

      政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。

      第21条:县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

      基于上述法律规定并结合财政部历年的《政府收支分类科目》,可以得出如下结论:

       1、一般公共预算和基金预算“应当保持完整、独立”,依法使用,不应混为一谈;财政部负责人制定10号文政策考虑的第一个要素,也即“一般公共预算10%的硬性约束”不应该人为的扩大化,延伸到“完整、独立”的基金预算上。

       2、片区综合开发项目中的城乡社区建设类项目(包括但不限于公建、基建等),属于基金预算支出中的“特定公共事业”,遵循了基金预算专款专用的法定要求。

      3、财政部门应规范收支行为,无权禁止相对独立的地方政府依法安排基金预算支出。地方PPP项目,依法依规需要从一般公共预算支出的从一般公共预算支出并受10%红线的约束,需要从基金预算支付的从基金预算支出。

      (二)从事实上来看,“作为专项债的偿债来源”、 “波动性大、不确定性强”,是片区综合开发项目政企双方合作决策的条件,应实事求是、协商一致,并通过项目机制予以安排,不应由中央财政机关主观的行政性决断,并下达貌似一刀切的禁止性规定。

        片区综合开发项目,依据中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、国务院《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》、国务院办公厅《关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》(国办发[2015]54号)、国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)、国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)及《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)等国家文件的规定和成熟的项目实践,以封闭运作、整体外包、滚动开发、增量回报为基本特征。

        1、关于土储专项债。

        根据我国《预算法》及财政部财预〔2017〕62号文、财预〔2017〕89号文等文件的规定:

        首先,专项债是地方政府法定的举债方式,应根据不同地方的实际需要,由地方政府主动申请。

        其次,土储专项债有额度限制。

        第三,土储专项债应体现“专项”,与具体的储备土地项目严格对应,并实现收益与融资自平衡。

        如此看来,当着地方政府按照法定程序决定将某个封闭片区用于政企合作综合开发时,财政部担忧的“一女二嫁”情况根本不会出现。财政部多虑了。

        2.关于基金收入“波动性大、不确定性强”,主要涉及项目还款来源的稳定性风险及项目的结算方式,完全可以通过项目的机制设置予以解决,并彻底杜绝政府债务风险。

        目前,相当一部分片区综合开发PPP项目设计了“增量回报机制”并约定了“最大支付原则”,如:“若当年新增财政收入(严格按照财政支出预算科目进行)不足以支付社会资本相应项目服务费用的,可自动延期至下年支付;若合作期限届满,如政府方将PPP项目合作协议约定的合作区域内产生的地方留存收入中应纳入财政预算支出管理的资金实际及时足额支付社会资本方后,仍不足以支付协议约定的服务费用的,社会资本方放弃该部分费用,即政府方该部分支付责任自动免除”。

        另外,针对基金收入“波动性大、不确定性强”的事实特点,依据我国《预算法》、财政部财办金〔2017〕92号文等文件的规定,基于项目滚动开发的交易特点,还可以通过项目结算方式的科学设置来保障项目的可持续性和政企双方的合法权益。

故此,基金收入“波动性大、不确定性强”不应该成为杜绝基金使用的理由。

        (三)笔者关注到,财政部并未绝对禁止PPP项目使用基金预算。

如,财政部负责人特别说明:纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费“等”,可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。

        10号文的主旋律是“规范”和“防控地方隐性政府债务风险”。故此,但凡合规的、不增加地方隐性政府债务风险的PPP项目,均可使用基金预算。

舍本逐末、因噎废食不符合政策的科学性要求。

         二、即便财政部负责人三点考虑都成立,在项目运营补贴不使用政府基金预算的情况下,也可以通过模式设置以PPP模式运作片区综合开发项目。

        比如,政府配套支出,比如专项债+PPP等等。具体技术细节在此不再详细说明和论述。

 

        《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(2016年7月5日)明确“鼓励政府和社会资本采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式进行合作”。在3月5日的政府工作报告中,李克强总理再次明确:“在当前经济下行压力加大的情况下,出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构,防控风险要把握好节奏和力度,防止紧缩效应叠加放大,决不能让经济运行滑出合理区间”;顶住经济下滑压力的关键和根本是“深化市场化改革”,“处理好政府与市场的关系,依靠改革开放激发市场主体活力”。

        笔者坚信,以片区综合开发为主的综合开发PPP项目符合中国改革和发展的客观要求,也符合当代PPP的发展规律、趋势和阶段;同时,笔者也希望政府有关部门在制定政策时,坚持实事求是、具体问题具体分析的原则,“要有利于稳预期、稳增长、调结构,防控风险要把握好节奏和力度”,真正确保我国经济社会高质量发展,避免一刀切。

2019年3月14日 09:15
作者: 新萄京娱乐场8309 浏览量:0

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